[19]参见《大清违警律》第31条第1款。

（三） 财政包干制利弊在新中国1949至1994的四十五年中，中国财政体制的变动与中央-地方权力划分、政治经济周期息息相关（详见图1）。（四）主张按经济发展水平实行有差别的分税制。

其次，中国政府在资源动员和分配方面是否已经变成了一个"弱政府"？杨大利认为情况不至于那么坏，说中国政府汲取能力下降是在贩卖改革。这就涉及第二个问题，即不同权力的制约、平衡是非常重要的宪政问题，但可能是第二顺位的事情。[9]这实现了王绍光和胡鞍钢所建议的统一税制和开征个人所得税等措施，统一税率则迟至2008年才真正落实。[32]魏杰认为中国已经形成了会导致政治分裂的诸侯经济是夸大其辞，各地经济和财政能力的发展绝不会形成各自称霸的诸侯经济，更谈不上政治分裂。[42]（三）分税制的效果对分税制的效果评估则可分为积极和消极两个方面。

[48]不同观点的学者、官员和社会民众围绕分税制展开的大辩论，涉及中国财政权力配置的方方面面，中国的收入、支出、转移支付、预算、决算和审计制度如何建构、改革、完善？财政体制在现实政治世界中是如何演变的？财政包干制有何危害？如何将中央对地方的一对一谈判转变成良性的"协商办事"？分税制能否有效取代财政包干制、解决治乱循环？实际解决了什么问题？走到了哪一步？以及最终的结果：所谓"适度分权的混合体制"究竟是什么意思？权力如何分享？中央吃饱饭，怎么让地方也有饭吃？如何用宪法圈禁中央与地方权力，划定各自的权力边界？这些问题，让围绕分税制展开的大辩论成为一场声势浩大的宪政讨论。宪政还是个政治问题，关乎宪法由谁以及如何制定、由谁以及如何实施、不同的权力如何配置及运行、追求什么样的政治目标？可以说，宪法之所以被称为"母法"、"根本大法"，正是因为宪法是"政治中的宪法"，是现实政治世界中的宪法，这种宪法不见得成文，但并非完全看不清。程序规范的意义并不限于保障实体规范的实现。

如果我们还记得法治主义要求行政服从法律的根本目的在于保障个人的权利和自由的话，就无法否认，风险防范这一特殊难题已经危及行政法治理念的根基。这种改变，与世界范围内公共事务由统治（government）向治理（governance）的转变趋势一致，也与当代风险社会研究中最有影响者，如贝克和吉登斯，对民主所寄予的厚望[45]一致。但是，在公法学人眼中，现代法治国家中的行政与前现代国家中的行政相比，一个重要区别是：现代法治国家中的行政，必须服从法律的约束。王锡锌：《公众参与和和行政过程》，中国民主法制出版社2007年，第252页。

[44] Stewart教授分微观和宏观两大类介绍了环保协议，请看：Richard B. Stewart, A New Generation Of Environmental Regulation，29 Cap. U.L. Rev. 21（2001）[45] 吉登斯更关注制度化了的议会/政党政治的民主，而贝克更关注在正式建制之外因不满正式建制未能有效反映现实需求而兴起的各类亚政治民主。从规范法学角度研究风险规制的相关讨论，主要关注停留在法律技术层面。

在风险规制中，说明理由的要求同样可以发挥这种作用。如奈特主张区分风险与不确定性：风险特指那些虽不具体确知但已经了解一定范围内的发生概率。需要注意的是，这里的错误并不具备一般意义上的可指责性。然而，风险防范，作为一种控制与未来不确定性相伴的负面后果的努力，通常并无既定规范可遵循，亦无确定的事实可依据。

[15]第二，这也与现代国家作用不断扩张、政府角色重新定位有关。只是，规范先定以立法者理性为限，而以司法审查为代表的事后监督则以监督者（如法官）较高权威和较发达的法律解释技术为条件。另一方面，在这个功能分化[28]、价值多元[29]的世界上，行政法治虽然既非惟一也非最高的价值，但仍属诸多可欲价值之一。……管理者做出必要决定时，国会允许其出于谨慎的目的而犯错。

正是这种现实困难迫使立法者只能在不明确适用条件的情况下授权规制机关采取措施防范风险。——尽管这种固守有时被指为应当为行政法不再能恰当应付现实挑战负责。

但是，就此得出风险防范已经超出了规范先定技术适用范围的结论，是太快了。就风险规制来说，这显然是极为重要的优势。

蔡枢衡：《中国法理自觉的发展》，清华大学出版社，2005年，164-165页。在行政法治算不上悠久的发展历史中，已经出现多种旨在保证行政服从法律的方法和技术。公众——不同于专家——对风险的认知和意识，通常源于直觉和印象，往往是有偏见甚至可以说是盲目的。三、平衡风险规制与行政法治的传统技术一方面，不可否认和回避的事实是：我们已经置身于风险社会之中，风险防范正在成为政府最重要的任务之一。这种立法授权之所以可能，最直接的作用因素是现代社会对风险的认知将风险与人类的决策和行动相联系。[12]以公法的视角看来，实证化的风险预防原则，其内容的实质是一种授权，即立法者授权政府在国民面临不确定的威胁时，不顾科学上的不确定性而采取保护国民的行动。

如此，当科学技术不确定性的风险暴露出来时，采取预防措施以保障国民安全就自然而然地落到了政府的肩上。[38] 江必新、江春燕：《公众参与对行政法和行政法学的挑战》，载《中国法学》2005年第6期。

[37] 以蔡枢衡的话来说，就是：完全的法律，必须包容普通于特殊之中，要求抽象与具体之互相同一。考虑到冒风险可能带来的好处，很多人会认为零风险世界其实也是不值得追求的。

相形之下更有希望的是：以发展迅速并且不断严密化的程序规范为标准对风险防范活动实施事后监督。一、风险规制作为政府任务的兴起风险始终与人类生活相伴。

[5] Philippe Sands, Principles of International Environmental Law, 2nd ed., Cambridge University Press, 2003, p266[6] 首次在国际条约层面明确认可风险预防原则的是1982年联合国《世界自然宪章》，主张如果未能完全了解可能的不利影响，活动就不得进行。另一方面，参与型行政从结构上改造了行政程序、将政府以外的私人行动者引入到公共行政过程之内，通过权利义务的安排，——如公众的知情权和行政主体的信息披露义务。至少在如下方面，先定规范技术仍可在风险防范活动的控制方面发挥积极作用：第一，可以通过先定规范区分传统规制与作为新任务的风险规制。第二，在第二类无知，亦即决定如何应对特定风险的知识尚不存在的情况下，民众的参与风险决策实际上更有必要了。

[美]奈特：《风险、不确定性与利润》，安佳译，商务印书馆2006年。二十世纪以降，行政程序法在世界范围内大量出现并进而法典化的趋势，通过行政程序实现对行政权力的控制已成为当代行政法重要特征之一。

针对此一困难，本着安全胜过后悔（better safe than sorry）的精神，各种版本的风险预防原则都普遍地减轻了规制机关的举证责任：从危害被证明之前不得限制特定活动的进行，转向危害未得到充分证明之前亦可限制特定活动的进行。例如，现阶段对于电磁辐射的危害大小及影响范围的无知、对转基因食品是否会有危害的无知、对特定物种消失的后果的无知、对长江洪水和云南大旱是否有人为原因的无知等等。

的确，在科技发达、分工细密的现代社会，一般民众的确生活在无知之中与议会监督和社会监督这些外在制约不同，决算是一种财政部门针对其他各部门预算收支是否合理合法的内部制约，一国的财政方针、财政政策和财政制度是决算的基本依据。

凡是分权便是好的，凡是集权便是坏的。他认为王绍光和胡鞍钢的理论未能深入探讨强政府与强社会的辩证关系，但他们正确地指出中央财政可能下降过度，从而违背强社会与强政府的互补关系。1996年中央政府才开始采取措施，全面清理预算外资金。[17] Wang Shaoguang, "The Rise of the Regions: Fiscal Rform and the Decline of Central State Capacity in China", in Andrew Walder (ed.) The Waning of the Communist State, Berkeley, CA: University of California Press, 1995, pp. 87-113.[18] 贾康、阎坤：《转轨中的财政制度变革》，上海远东出版社1999年版。

从总体上看，众所周知，美国是联邦制国家，中国是单一制国家。联邦党人指出，如果全国性政府没有全面的征税权，要么为了满足公共需要，人民不断遭到掠夺。

反之，政府权力不受法院约束，政府却反过来干预法院的审判权，对行政、政治之外的社会领域也极尽支配控制之能事，不仅司法权力行政化了，而且政府本身成了一部利维坦般的冷酷机器，此时就即便"有宪法也没有宪政"，更谈不上看得见的宪法实践了。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。

【注释】[1] Charles Howard McIlwain, Constitutionalism: Ancient and Modern, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1947, pp. 123-146.[2] 修改的难度、修改的频率，程序复杂并不意味着刚性强，修改频繁也并不就直接等于刚性弱。[7] 从"下管两级"转变为"下管一级"意味着人事权力的下放。